南海探寻新时代城乡高质量融合发展密码不断提升城市功能品质

2019年7月31日，广东省委深改委同意佛山市南海区建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，要求南海为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式，为全省城乡高质量融合发展提供新鲜经验。

作为广东省唯一的省级城乡融合发展改革创新实验区，三年来，南海围绕“以空间大集聚推动城乡大融合”的解题思路，聚焦解决城乡土地利用碎片化及由此带来的一系列制约高质量发展的难题，以农村土地制度改革为着力点，以全域土地综合整治为突破口，打开新时代城乡高质量融合发展密码。

从“城不城、乡不乡”到城乡高质量融合发展

曾获国际空间大奖的千灯湖，以及环湖矗立的广东金融高新区的现代建筑群，早已成为南海的城市地标之一。但当我们站在2公里外的文化地标魁星阁，举目远眺，会看到紧邻千灯湖还有一大片低矮杂乱的旧村居和旧厂房。

错乱混搭的空间形态被南海区总结为“城不城、乡不乡”：一方面，南海的“都市味”不浓，城市功能不够强，城市形态还需要优化，对乡村的辐射带动作用也需要再加强;另一方面，南海的乡村“田园味”也不浓，农村规划建设水平还比较滞后，岭南水乡特色还没有得到更好的展现。

在这种背景下，南海要如何实现国土、城乡、产业、生活、生态五个空间再造，如何让城市变得更有都市味、农村更有田园味?南海给出的答案是——

坚持以城带乡、城乡互动，通过加强基础设施建设，不断提升城市功能品质，吸引更多人才、资本、企业等优质资源聚集，更好地反哺和带动乡村发展。

“全力提升城市功能品质，是南海推进广东省城乡融合发展改革创新实验区建设的基本路径。”南海区委书记顾耀辉认为，通过以城带乡，城乡融合，让城市的功能和品质得到较大提升，才能发挥对广大乡村的带动作用。

为此，在提升城市功能品质方面，南海抓住佛山中心城区扩容机遇，高标准高水平推进“七湖三湾一站一园”重点区域建设，打造引领未来发展的城市新空间。

“七湖三湾一站一园”重点区域如何打造?南海推进千灯湖片区北延东拓，推动千灯湖、映月湖、文翰湖片区联动发展，加快里湖片区开发建设，全力打造与一流城市相媲美的城市中轴;携手广州共同规划建设广佛湾，打造“产城景人文”和谐共融的示范区;高质量建设博爱湖片区、佛山西站枢纽新城、南国桃园片区，打造与先进制造业核心区相匹配的高品质城市环境;以儒林湾、仙湖、听音湖片区为抓手，活化西部生态文旅资源，打造具有岭南特色的生产、生活、生态“三生”融合典范。

可以说，“七湖三湾一站一园”成为南海高能级的产业平台、宜居宜业宜游的城市空间、城乡融合发展的重要节点。其中，儒林湾广阔的发展前景吸引了一批新兴产业项目落地，安健康护理生物基新材料、东丽普美复合材料、伽蓝数字化全卫定制等产业项目选择在这里投资扎根;听音湖片区依托西樵山岭南文化的根基、深厚的人文资源、良好的生态环境，聚集了一大批年轻人、白领，这里成为他们美好生活的不二选择。

在交通谋划上，南海立足于“广佛融通，势达四方”的目标，谋划“东西南北中”五大片区交通建设，构建四网合一的轨道网络，规划“8国铁+7城际+16地铁+17有轨电车”，构建广佛一体“环线+放射”路网体系，规划“五纵七横半环”高速路网，加密建设“六横六纵”快速干线体系、循环畅通的普通路网，全方位提速广佛全域同城，实现从“主动脉”到“毛细血管”的全面畅通和无缝对接。

从土地碎片化到空间相对集聚

“十多年前，我们还能拿出133公顷(2000多亩)的土地，搬来了一汽-大众这棵大树，现在我们想拿出几百亩连片的土地都很困难。”在去年一次会议上，南海区的领导发出深切的感慨。

毫无疑问，GDP近3600亿元、常年排在全国百强区第二名的南海是经济大区，但另一面是全区土地开发强度已经超过50%。更严峻的是，有限的土地还被切割成斑驳的碎片：都市产业园旁边穿插着菜地，成片的桑基鱼塘中间藏了村级工业园，现状建设用地单块面积在5公顷(75亩)以下的占80%。

土地碎片化，导致城乡空间格局不成型、产业不连片不成带，使得南海城市面貌和产业提升难以突破瓶颈，高质量发展之路步履维艰。

近三年来，南海在全国首创建立集体土地整备中心，推动村集体将土地委托整备中心统筹开发，实现土地规模化、集约化利用;在全国首创集体和国有建设用地“混合开发”模式，允许国有和集体土地连片置换，有效推动了土地连片开发;在全国首创“毛地”入市招商开发机制，对无土地证或租约未到期的集体建设用地，符合条件的允许上平台公开招商;率先探索建立农地资源转移补贴机制，出台集约奖补政策，将零散耕地和农田向永久基本农田集中区转移集聚;率先探索生态用地连片统筹系统修复之路，创新生态用地腾退动力机制、生态修复市场化推进机制。

最能体现南海特色是桂城爱车小镇项目，该项目通过项目股份制，把邻近各个村集体的碎片打包开发，成为全国首个“国有+集体、住宅+产业、出让+出租，以产业开发为主、住宅开发为辅”的混合开发模式。

该项目地块土地权属和功能极其复杂：既有国有土地和村集体土地的混合，又有邻近的4个村集体土地之间的土地混合;还有商住和工业功能的混合，而且各种地块零碎交错，是典型的土地碎片化利用样本。

为了破解这种矛盾，实现连片开发的目的，该项目由政府牵头统筹，通过一次类似股份制项目公司的操作，让4个村集体把各自原有的集体土地组成一个大地块，每个村都是这个大地块的股东，股权比例就是各自原有土地面积占总体面积的比例，后续开发收益也按股权在各村之间分配。

完成了村层面的土地汇总后，政府再将土地和相邻的国土土地进行联合打包统一对外招拍挂。为了促成集体和国有层面的合作，政府采取向村集体让利的办法，地块配套的基础设施用地由国有土地承担，而且项目建成之后的物业分配由村集体先选，保证村集体在合作中利益得到增值，而政府则牺牲短期利益换取了城市功能的更新、城市面貌的提升和长期税收等长远利益。

这种通过股权整合，将不同权属、不同用途、不同位置的碎地打包连片开发的模式，成为南海国土空间综合整治的一大利器。这样的实践还有很多，拥有近万亩连片用地空间的九江临港国际产业社区，通过推动村级工业园连片改造，实现了由金属材料市场到千亩级产业平台的“华丽转身”。目前已引入东丽纺粘无纺布、东丽水处理膜、林氏木业智慧调度中心等项目。

南海通过不懈探索，构建起破解土地碎片化难题、推动土地连片改造的完整的政策体系，打破原来的空间和利益格局，城乡空间集聚发展的态势初步形成。

从城乡治理差距明显到数字化治理覆盖城乡

作为制造业大区，目前南海有管理人口近500万，市场主体超50万户，在册登记出租屋超20万栋，“人口众多、结构复杂、利益多元、问题凸显”的特征，让传统分散、低效的治理方式难以为继，出现了“小马拉大车”的困境。

破解城乡治理差距是南海必须面对的问题。近年来，南海通过完善区镇村三级数据共享应用体系、深化“城市大脑”建设、打造“空天地”一体化AI服务平台等，解决基层“事多人少”的问题，实现为基层减负增效。

在工业园区，无人机智能检测违建加建，通知城管到场治理;河涌上空，无人机对水面漂浮物和暗藏排污口一一识别上报，水务部门快速追查清理;交通路口，无人机对违反交通规则的车辆和行人进行喊话提醒……如今，这一切已成为丹灶市民生活的日常。丹灶镇是全国首个基于低空无人机遥感组网的城市综合治理示范工程，也是中科云图“空天地”一体化智能化治理试点镇。

2021年，南海区与航天宏图信息技术股份有限公司携手探索构建“空天地”一体化治理体系。双方的合作基于“城市大脑”，充分应用卫星遥感、无人机、物联网、国际二维码等新技术，联动线下网格巡查，探索构建“天上看、空中拍、地上巡”全时空实时感知、全周期实时监测、全要素实时评估的“空天地”一体化治理体系。

这是南海以数据赋能推动城乡治理格局重构的最生动的实践。2021年2月，南海获批创建广东省数字政府城乡融合发展示范区。围绕“数字化治理”解题思路，南海总结出城乡融合一体化、公共服务均等化、产业升级数字化三方面的工作经验。

此外，南海搭建了城乡融合大数据治理平台，科学应用5G、大数据、物联网等先进数字技术手段，积极探索基层安全大数据监管创新治理模式。通过铺设物联感知设备，对各类安全隐患信息进行归类汇总管理，建立安全事故分析、隐患排查处理、安全风险评估分析等监控系统，实现基层工作一体化、集约化、专业化管理，职能部门之间高效协同。

以桂城平东社区为例，社区通过安装智能烟感、智能门禁、可燃气感监测等共10类物联传感设备，广泛应用在厂企、“三小”场所、出租屋、重点建筑物等场所，以消防、用电、环保、流动人口等7个核心应用场景构建智能巡查，通过接通区“城市大脑”视频资源链路，引入AI算法，摄像头抓取数据后，将问题智能推送到区智运平台形成工单进行流转处置，实现全天候数字化巡查。

“传统模式下社区配备巡查工作人员约30人，要实现一次全覆盖巡查至少要10天，还会出现巡查盲区、漏点等情况。在‘人机交互’模式下的城乡融合大数据治理平台，同样数量的巡查对象实现全覆盖只需要1天，巡查效能是原来的10倍。”平东社区有关负责人说。

从“村村点火、户户冒烟”到连片推进乡村振兴

南海区地处珠江三角洲腹地，地理位置优越，生态资源禀赋好，区域内河网交错，水道纵横，文化底蕴深厚。改革开放40多年来，南海社会经济快速发展，曾创造了县域经济发展的“南海模式”，创造了跻身广东“四小虎”的发展传奇。

在经济快速发展的过程中，南海也存在不少生态环境欠账。改革开放后，南海“村村点火、户户冒烟”，形成了一大批村级工业园，迅速成为工业大县。但由于缺乏统筹规划，南海农村集体建设用地无序粗放利用，在推动经济社会快速发展的同时，也带来了村居人居环境欠佳、污染程度较高等问题，现已成为制约南海经济高质量发展的关键因素。

为此，南海坚持推动城乡同步发展，进一步活化农村土地连片开发利用，全力推动农业农村现代化，深入实施乡村建设行动，推动农村人居环境全面提升。

根据《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》，南海力争3年投入超10亿元，重点打造西樵渔耕粤韵园区、九江现代农业产业园、丹灶有为水道、狮山都市智慧农业示范园、里水万顷园艺世界5个万亩农业示范片区，逐步构建农业空间连片集聚机制。

南粤名山西樵山下的基塘农业保护区内，鱼塘规整连片、星棋罗布，登高俯眺，犹如镜面般清澈明净。西樵镇渔耕粤韵文化旅游园负责人介绍，如今西樵不仅有核心区桑基鱼塘，还辐射带动周边的基塘农业发展。

类似这样“让人记住乡愁”的地方还有不少。通过连片开发，南海区里水镇作为“百里芳华”乡村振兴示范带的起点，打造“梦里水乡”风情游示范片和“岭南农业大观园”示范片，如今也迎来发展的新图景。

目前，里水南部以里水河为核心，将沿线各具特色的美丽乡村串珠成链，整合7个村(居)乡村资源，打造具有生态示范、文化创意、水乡风情的最美“梦里水乡”风景线。里水北部则以金溪河为纽带，选取贤僚、鲁岗等5个村居，建设岭南农业大观园。通过南北部连片建设，基本形成“南有梦里水乡风情游，北有岭南农业大观园”的旅游观光格局。

在城乡融合发展过程中，南海还对那些“并不具有旅游开发价值”的村落进行拉网式改造。

在南海的乡村振兴范本中，桂城夏南一社区是映月湖片区三大整村改造项目之一，环境与经济发展空间很大。夏南一社区党总支书记郭铭炽介绍，过去很长一段时间，社区与周边环境发展不匹配，居住环境较差、道路狭窄、停车位少，且配套相对匮乏，存在一定的消防安全隐患。

自2019年起，作为南海第一批乡村振兴特色精品示范村，夏南一社区进行“1+N”系列项目建设，包括2个“口袋”公园、1.2公里滨河景观带建设、中心公园改造提升等项目。

随着城乡融合工作推进，整治后的夏南一社区依托丰富的水系资源和地理环境优势，逐步建成具有岭南水乡风貌的“一河三岸”景观带，建成龙舟文化公园、龙船会主题展馆。

从资本下乡耕耘田野发展现代农业，到当下资本进村置业创业推进现代乡村建设，南海城乡融合“看得见”“感受得到”的大胆尝试，愈发让南海焕发活力。

从单领域改革到省实验区系统集成

南海是改革的“闯将”。从1979年全国农业机械化试点县开始，43年来，南海承担过多项城乡发展领域尤其是农村领域的改革试点工作——

1992年，南海率先在全国启动农村集体土地股权制改革;

进入21世纪，南海成为全省“三旧”改造的先行者。到2014年，南海相继成为全省新一轮深化“三旧”改造综合试点和全国“多规合一”改革28个试点地区之一;

2015年，南海成为国务院公布的33个农村集体土地制度改革试点区之一，主要包括集体经营性建设用地入市、征地制度、宅基地制度改革，即“三块地”改革。此外，南海还承担了建设用地使用权二级市场、“多规合一”改革等多项试点工作。

事实上，这些单领域改革为南海创建广东省城乡融合发展改革创新实验区打下了坚实的基础。

对于南海来说，虽然通过持续多年的改革，构建了较为完备的政策体系，城乡融合发展已经取得明显成效，但困难和问题依然突出。