3月24日，《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》（下称《若干措施》）正式公布，一份生动的广东推动产业有序转移“路线图”徐徐展开。
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一个月前举行的全省推动产业有序转移促进区域协调发展工作会议透露，广东“1+14+15”政策体系已基本成型，新一轮对口帮扶协作的结对关系首次实现粤东粤西粤北地区市、县全覆盖。
“推动产业有序转移的一系列实践，是围绕广东省高质量发展总体目标的具体部署。《若干措施》的出台恰逢其时，这是省委、省政府不断深化、完善高质量发展相关部署的具体举措。”广东省委党校原副校长、教授陈鸿宇说。
政策“组合拳”更精准、成体系
城乡区域发展不平衡，是广东的基本省情，也是高质量发展的最大短板：珠三角9市以30%的面积，占全省经济比重超80%；粤东粤西粤北地区12市拥有70%的广袤面积，经济占比不到两成。
产业转移是经济发展的客观规律，广东布局推动产业转移非一朝一夕之功。省委十三届二次全会作出部署：实施“百县千镇万村高质量发展工程”，以县域振兴为切入点，统筹城乡融合与区域协调发展。推动产业有序转移，正是其中的关键一环。
今年初，全省高质量发展大会提出，再造一个新广东、再创让世界刮目相看的新奇迹。在此背景下，陈鸿宇认为，《若干措施》的出台，使产业有序转移和“百县千镇万村高质量发展工程”两者更加有效地融合在一起，形成高质量发展的新动力和新的支撑点。
“《若干措施》对新的对口帮扶体系的确立、有效转移的基本原则和工作内容都作出了清晰的规定。”陈鸿宇说。近期，广东还陆续出台14个省级配套文件和15个地市承接产业转移的实施方案。这套“组合拳”力求政策更精准、成体系，让各项举措具体细化、紧密衔接，形成合力。
在建立长效机制方面，广东正实施新一轮省内对口帮扶协作，支持双方探索建立成本分担和利益共享机制，充分调动产业转出地与转入地的积极性，实现协作共赢。
营造公平公正营商环境
本轮产业转移的关键是“有序”。陈鸿宇提出了四个层次：有序的有效市场，有序的有为政府，有序的市场、交通、信息三层网络，企业主体自主有序选择。其中，交通是实现产业有序转移的一个难点，而在转移过程中要修复市场、交通、信息三层网络，需由承接转移一方的政府加强引导。
如何通过产业有序转移实现区域协调发展？江苏省社会科学院区域现代化研究院副院长、副研究员王树华表示，从统筹区域协调发展的角度来看，推进产业有序转移需要站在全省角度系统谋划、循序推进。重点是引导和推进省内各市县之间在市场机制下构建产业转移常态化合作机制，引导各地区基于比较优势原则进行合理分工、优化发展，实现“区际协同、优势互补、利益共享”。
《若干措施》坚持“政府推动、企业主体、市场运作、合作共赢”的原则，并强调发挥主体作用。而要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的引导作用，市场运作是关键。
王树华认为，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要充分发挥有为政府的作用。“对于产业承接地区而言，应致力于为促进区际产业转移营造公平公正的营商环境，保障并实现在产业转移过程中各市场主体间的平等竞争。对于省级政府而言，施政重心在于有效减轻企业在产业转移过程中的税费负担，破除产业转移的隐形行政壁垒，真正实现产业转移所需的各种生产要素在市场经济规律下自由流动。”王树华说。
“在政府层面，有为政府要推动审批认定等权力进一步下放，同时加大对交通、园区、营商环境等建设的投入，充分尊重公平竞争的市场机制，而不是单一地补贴企业。在这样的背景下，让市场去考虑：产业转移要转些什么？转移哪些产业、行业、企业、产品？这需要从供应链、产业链、价值链、创新链等纬度，做细做实市场分析。”陈鸿宇说。
支持探索布局建设“飞地经济”
《若干措施》的亮点之一，是提出支持珠三角各市在粤东粤西粤北地区探索布局建设“飞地经济”。
所谓“飞地经济”，是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
过去，广东的“飞地经济”已有深汕特别合作区等先行先试的样本。长期观察“飞地经济”发展的陈鸿宇关注到，《若干措施》提出将“飞地经济”的试点扩大化、普遍化，这是一个令人欣喜的实践。
陈鸿宇提出：“‘飞地经济’能否顺利发展，涉及到两地之间的GDP统计口径、干部任命、管理权限等实际且关键的问题。”对此，《若干措施》对“飞地经济”涉及的经济利益问题作了明确的说明：各类共建园区、“产业飞地”、转移项目产生的收益，共建双方可以按规定以适当方式分享。“这意味着，双方政府可以充分沟通、协商决定，例如深汕特别合作区采取‘五五分’的模式，其他城市之间可以根据实际情况灵活调整。”陈鸿宇说。
值得注意的是，《若干措施》支持粤东粤西粤北各市通过租赁办公楼宇、设置园中园、建设孵化器、打造招商展示平台等方式，在珠三角地区设立“反向飞地”。鼓励“反向飞地”所在地采取长期租赁、先租后让、弹性年期等方式供应产业用地，将减免优惠政策作为正向激励因素纳入相关考核评价。
对此，陈鸿宇指出，“反向飞地”是一个有益的创新尝试，不仅可应用于制造业园区，同样可以应用于服务业、物流中心、研发中心建设等。“对于在粤东粤西粤北的企业而言，不妨将研发中心建于广州、深圳等科创高地，借‘他山之石’提高企业研发实力。同时，希望广州、深圳等城市为欠发达地区设立孵化器，孵化完成后的项目可以回到当地发展，共同实现高质量发展。”陈鸿宇说。
南方日报记者 唐子湉
