宁波打造“大综合一体化”改革“硬核”样本让行政执法从“九龙治水”变为综合监管

交叉执法、重复执法、监管缺位……这是基层治理中曾经面临的普遍问题。究其原因，往往是执法体制中存在队伍太杂、职责不清等弊端。

破解难题是改革之源!近年来，浙江先行先试，以“大综合一体化”行政执法改革“牵一发动全身”，深入践行“整体政府”理念，“一张脸”面对企业群众，让行政执法从“九龙治水”变为综合监管，形成“越往下，基座越宽、力量越充足”的行政执法“金字塔”结构。

今年是“大综合一体化”行政执法改革国家试点的落地见效年、全面攻坚年、成果展示年。宁波蹄疾步稳，在执法职责体系上再深化，推动“一张清单”统领改革;在执法队伍整合上再深耕，推动“一支队伍”力量下沉;在“智治”水平上再提升，推动“一个终端”统揽全域;对标“两个先行”的新目标、新定位，全面推进“大综合一体化”行政执法改革。

多跨协同

优化行政执法体系

什么是“大综合一体化”行政执法改革?

简单说就是把牢“一个口子执法”改革方向，将发生频率高、与群众生产生活密切的执法事项纳入综合行政执法，构建一个“金字塔型”的行政执法体系。对老百姓来说，改革带来的变化就是从“到处找部门”变为“找一个政府”。

行政执法由“碎片化”向“一体化”转变，首先是打破界限，实现功能整合、结构重构和行政系统一体化。

自“大综合一体化”改革全面实施以来，宁波加强顶层设计和统筹协调，编制了《宁波市综合行政执法地方扩展目录》，涉及11个执法领域、580项执法事项。

今年5月中旬，宁波“1支综合执法+8支专业执法”队伍在所辖10个区(县、市)启动集中办公，区(县、市)级综合行政执法指挥平台全域挂牌实体化运行。

“金字塔型”的行政执法队伍体系，顾名思义，大部分执法力量在基层。宁波全市156个街道(镇乡)全面建成投用基层综合行政执法指挥室，75%的执法人员进驻村社片区执法大网格，力量下沉幅度居全省前列，标志着宁波市“大综合一体化”行政执法改革迈出强劲步伐。

“大综合一体化”行政执法改革的最终目标，是打破壁垒、实现多部门联合执法。宁波打通市、区县、街镇“城乡一体化服务监管执法平台”，并与基层治理四平台“141”体系横向贯通运行，建立源头审批、行业监管与执法处罚之间的无缝衔接机制，实施服务、监管、执法一体化运行。

“改革好不好，成功不成功，最终还得看咱老百姓的评价。”宁波市综合行政执法指导办公室负责人表示，执法效率明显提高，社会满意度大幅上升，回应了改革落脚“实不实”这个重要现实性课题。

力量下沉

“一支队伍”管到底

行政执法事项多而杂，“攥指成拳”才能高效协同。为切实解决基层存在的“看得见、管不着”问题，宁波以基层管理迫切需要为导向，在完成队伍、事权“物理整合”之后，交通运输、市场监管、应急管理等8大条线与原驻中队基层“会师”，形式多样推进乡镇“一支队伍管执法”。

基层治理千头万绪。宁波根据实际动态调整，把镇街真正需要的事项赋权下去，理清监管执法边界，形成了“54个特大型街道(乡镇)+N个不同区域特色街道(乡镇)”赋权模式，下沉执法力量的人、财、物同步纳入街镇统一管理。

聚焦“管得了”，宁波率先在全省推行教科书式执法，编撰《宁波市综合执法教科书式办案指引汇编》等，为基层提供了一批执法指导。

统一平台、一体运转、分工指挥、协同配合，宁波综合行政执法激活社会治理“神经末梢”。据介绍，5659名“1+8”执法人员正逐步下沉街道(镇乡)综合行政执法队，带领4500余名执法辅助人员展开服务监管执法“一体化”新实践，实现新型网格化执法。7分抓服务、2分靠监管、1分来执法，秉持“小事不出村(社)，大事不出街(镇)”的新“721”综合执法模式走进乡村田间。

“一支队伍管执法”怎样既有力度又有温度?宁波通过制定不予处罚事项清单，实施轻微违法行为告知承诺制，以“温馨提示”代替“刚性罚单”，以“首违不罚”体现“柔性执法”，提升行政执法民生温度。今年以来共劝阻教育约37万件(次)，累计办理轻微违法行为免罚及告知承诺案件488起。

数字赋能

深化改革提质增效

借力数字化改革，数字赋能打造监管执法“四个一”体系，宁波全面推动“大综合一体化”改革提质增效。

宁波在全省率先探索PDA数字化移动执法终端一体化应用，案件办结由3天压缩至10分钟左右，在行政处罚领域实现“最多跑一次”。创新“行政执法繁简分流新机制”获评浙江省2021年度县乡法治政府建设“最佳实践”。8月底前，宁波全市PDA执法量占简易程序案件总量的97.63%。

同时，“城乡一体化服务监管执法平台”的上线运行，又一次助力宁波“大综合一体化”行政执法改革推向深入。该平台与“基层治理平台”贯通运行，实现源头审批、行业监管与执法处罚之间的无缝衔接，建立了多元共治的全链条闭环机制。据浙江省“互联网+监管”平台工作专班晒出的最新数据显示，今年1月—8月宁波全大市累计执法检查33.2万户(次)，综合执法条线累计执法检查19.6万户(次)，居全省首位。

一张“云图”就可直观快速知晓辖区河道、消防等情况，并提供研判、预警，这是宁波构建的“一网感知全画像”智慧治理体系。该系统集中展现了城市设施、智能监管、应用场景、指挥联动等“一体化”监管内容，可以通过应用人工智能、图像识别、卫星遥感等技术，对市容秩序、环境卫生等20余类常见城市管理问题进行自动识别、抓拍、派遣，并对高发问题实行告警提示、督办处置。

数字赋能“大综合一体化”改革，通过不断加强统的力度、合的广度，推动“多部门”向“一体化”转变，实现“传统执法”向“智慧执法”的迭代升级。

打造“一站式”中心，构筑执法办案硬件底座

目前，海曙区“一站式”执法办案管理中心运作模式被宁波作为“大综合一体化”行政执法改革标志性成果之一，在全市进行推广。该中心设有“一体化办案中心”“案卷管理中心”“涉案财务管理中心”三大功能子中心。

“我们有了‘大综合一体化’行政执法改革的‘三大中心’硬件底座，还需指挥协调体制机制来彰显规范化‘底色’。”海曙区“大综合一体化”改革工作专班相关负责人介绍。

海曙区组建“综合执法+专业执法部门+业务辅助”共26人队伍，入驻中心开展集中办公，出台执法办案、协作、保障等方面制度，推动实现行政执法“一窗受理”、联合执法“一呼即应”。同时，中心创新设立区合法性审查中心，研究、指导、解决镇(乡)街道行政执法过程中产生的重大疑难涉法事项。

为增进执法效率，提升实现执法“一个整体”，推动形成权威高效“大综合一体化”行政执法新格局，海曙区正持续推进PDA(移动执法终端)三期功能开发和8个部门贯通工作，已正式投入使用。依托PDA在实战中的“一软件一终端”优势，实现“1+8”执法队伍PDA贯通，全力打造“大综合一体化”行政执法改革的“海曙样本”。

创新“3+N”多元共治，推动复议诉讼“双下降”

今年6月，江北区“大综合一体化”行政执法改革“3+N”多元共治联络室正式揭牌成立，这是全省首个集“共享法庭”“检察官办公室”“执法监督指导站”于一体的综合联络室。该联络室是由区法院、区检察院、区司法局及“1+8”执法队伍、赋权街道(镇)等共同组成的多元共治队伍。

同时，江北区出台《关于推行江北区“大综合一体化”行政执法改革“3+N”多元共治的实施意见》，致力通过联席会议、联调会商等“六联”制度，进一步畅通行政处罚、行政执法监督等衔接机制，发挥“共享法庭”的调解功能，从而促使行政复议、诉讼案件同比下降95%。

目前，“3+N”多元共治联络室还对建设工程领域案件和对房地产领域违法装修案件等案情复杂、处罚金额较大以及涉及面广、违法情形分散隐蔽等疑难案件进行综合研判指导，从源头提升“大综合一体化”执法办案质量。

创新“共享法庭”机制，就地化解群众“烦心事”

在“大综合一体化”行政执法改革中，执法边界难把控、监管职权有交叉等问题是基层执法的痛点。今年5月，镇海区综合行政执法局联合镇海区人民法院打造了“共享法庭”暨“大综合一体化”行政执法改革工作服务站，破解执法壁垒，为镇海区“大综合一体化”行政执法改革工作提供司法保障。

前不久，某建设单位私自向雨水井排放生活污水，造成河道污染，故对其做出相应处罚。事发后，当事人对处罚存在一定疑问。执法人员通过“共享法庭”取得法官协助，法官则通过“共享法庭”引用《城镇排水与污水处理条例》等法规为当事人在线答疑。

“改革之后，镇(街道)从原来没有执法权，变成现在的承担504项执法事项，这么多的业务和法律法规都需要我们不断地学习。”骆驼街道执法队员说。如今借助“共享法庭”这个形式，他们可以跟法官以及相关司法机关的工作人员进行有效联动，大大提高了解决日常执法难题的效率。

“大综合一体化”改革实施以来，镇海区通过推出“共享法庭”、“1+3”案审制等举措，全力打造“全域化赋权、全要素保障、全覆盖网络、全链条案审、全智能闭环”的改革样本，提升基层治理能力。

打通基层执法“最后一公里”，解答社会治理“方程式”

“车库里的麻将馆被清理，终于恢复宁静了!”8月底，福明街道综合行政执法人员携同公安部门、小区物业，对扰民的“地下麻将馆”开展了联合执法整治，提升了居民满意度和幸福感。

去年以来，作为乡村治理全国试点、社区治理全省示范的鄞州，继续先行先试，全面整合执法职责、执法队伍、执法资源，进一步解答社会治理“方程式”，全面推进“大综合一体化”行政执法改革。

在“大综合一体化”行政执法改革之前，乡镇(街道)在很多管理类目上没有执法权，联合执法又需要协调很多部门，耗时费力。鄞州区因地制宜，先后在姜山镇试点综合行政执法改革，在云龙镇、福明街道试点“一支队伍管执法”工作，探索“职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效”的行政执法体制，打通基层执法“最后一公里”，推进执法监管效率显著提升。

在基层“一支队伍”贯通动脉的同时，在区级层面成立综合行政执法指挥中心和行政执法案件审核指导中心，负责全区综合行政执法工作的推进、协调与指挥。“双核中心”坐镇中枢，增效“大综合一体化”行政执法改革。

首创“镇队合一”新模式，执法效率“1+1>2”

日前，在奉化区溪口镇一企业食堂，该镇发展服务办干部正在开展安全检查。这是奉化区溪口镇“镇队合一”执法体制改革推进以来，横向整合各职能部门工作力量，成立兼职执法队伍开展的统一行动，也是推行“大综合一体化”行政执法改革的一大地方特色。

据悉，溪口镇自开展综合行政执法改革试点以来，在全省首创“镇队合一”体制，成立综合行政执法队。为此，奉化区专职“共治检察室”，对接综合行政执法“1+8+1”联合执法机制。

为健全兼职执法制度，溪口镇将执法领域分成11个模块，并按照管理执法相衔接、人员岗位相适应要求，选定干部担任相应领域的兼职执法员。奉化区相关负责人表示，如此一来，干部既可做好自身职责范围内的事前审批、事中管理，又可兼顾事后处罚。

从2014年在全省首创行政执法中心模式到去年溪口“镇队合一”机制落地，从“部门联合执法”到真正实现“一支队伍管执法”，在众多行政执法改革的地方实践中，奉化区的改革颇具有代表性，是从源头上解决“多头执法、交叉执法”等问题的基层实践。

多维培训提质，打造“全科型”行政执法队伍

“大综合一体化”行政执法改革启动后，将基层迫切需求、高频的执法事项下放，打通了执法壁垒，因此对基层行政执法队伍有了更高的要求。为更好促进队伍融合，提升执法队伍素质，宁海创新队伍培训新模式，全面打造基层“全科型”行政执法队伍。

“以前对于一些新划转的执法事项也不知道该如何处罚，通过‘1+8’专业部门教员的培训，对自身的执法水平提升有很大的帮助!”一名参加过“赋能提质·周五云课堂”的执法骨干表示。

该课堂与宁波开放大学合作，实现行政执法业务培训常态化、课件制作回放标准化、线上线下融合受众全员化、不断创新培训模式实现高效化。另外还开创了“城事讲堂”，每期邀请“1+8”执法部门业务骨干，提炼自身先进经验做法进行交流。

强化培训管理的同时，宁海编纂优秀执法案例并汇编成《宁海县综合行政执法教科书案例库》，涉及案例55个，为基层提供执法样板。实现“专科执法”走向“全科执法”，让综合执法队产生“化学融合”，展现“大综合一体化”行政执法改革的成效。

“一个中心管指挥”，让执法中枢更集成